Обозначенный переход к принципиально иной системе выборов губернаторов, правильно названной "назначением", заставляет задуматься над ее возможным воплощением в жизнь. Задача наша облегчается тем, что обширное пространство СНГ дает возможность ознакомиться с уже пройденным аналогичным путем.
Самостийная Украина – государство хотя и унитарное, за свою недолгую эволюцию периода независимости уже прошло в плане региональной политики триаду, похожую на российскую: назначение – избрание – назначение.
Пятого марта 1992 года был принят закон "О представителе Президента Украины". В соответствии с ним власть в областях от председателей облсоветов передавалась назначаемым главой государства "представителям", говоря обыденным языком, губернаторам. Леонид Кравчук, в отличие от Бориса Ельцина, сохранил на своих постах большую часть руководителей регионов.
Но уже через два года на Украине разгорелся острый политический кризис. Кравчук был вынужден согласиться на досрочные выборы президента и парламента, а в соответствии с законом о формировании местных органов власти и самоуправления, принятым третьего февраля 1994 года, председателя облсовета избирали не депутаты, а всё население области, и данный руководитель фактически становился настоящим губернатором.
Но независимые губернаторы просуществовали только один год. 8 июня 1995 г. между президентом Леонидом Кучмой и Верховным Советом Украины был подписан конституционный договор, который возродил государственные администрации в областях и районах. Поначалу Кучма автоматически переназначил всех председателей облсоветов руководителями государственных администраций. Но после принятия 28 июня 1996 года Конституции, которая предоставила Президенту право назначать губернаторов (ст. 106, п. 10), ситуация кардинально изменилась.
С июля по сентябрь 1996 года Кучма уволил трех первых неугодных губернаторов. Затем масштабная чистка случилась после неудачных для "партии власти" парламентских выборов в марте 1998 года, когда он убрал сразу 15 из 27 губернаторов. Но после 9 из этих 15 были уволены до начала первого тура президентских выборов в октябре 1999 года. Еще три губернатора был уволены между первым и вторым туром, а двое – сразу после второго. Замены губернаторов продолжались и после. Так, в прошлом году В. Янукович инициировал отставку руководителей трех регионов из-за неудовлетворительного положения дел в сельском хозяйстве.
Что же представляет собой назначаемый украинский губернатор? По рассказам российских политтехнологов, работавших на Украине, главное отличие, бросающееся в глаза, это то, что украинский губернатор куда больше российского коллеги занимается политикой, и несколько меньше экономикой. Это и понятно. В Киеве пристально следят за успехами и неудачами своих назначенцев, ориентируясь на электоральные показатели. Поэтому они вынуждены в первую очередь думать о том, как "прогнуться" перед начальством, от которого зависит их карьера, и бросают все силы на обеспечение нужных показателей на выборах.
Российский же губернатор, по крайней мере, до последнего времени, мог больше заботиться об устройстве личного благосостояния и делах своего клана. При отсутствии гражданского общества, он мог переизбираться нужное количество раз, да еще и шантажировать Центр своим контролем над управляемыми массами. Недаром иные регионы превратились фактически личные вотчины феодалов-губернаторов.
Любопытная деталь из рассказов тех же политтехнологов. На Украине роль парламента не настолько принижена как в России. В сочетании с тем, что губернаторы назначены, это приводит к удивительным для нашего глаза картинам. Депутат Рады – фигура в регионе несопоставимая по своему значению с депутатом Госдумы. Он разговаривает с губернатором на равных, может его поправлять и т.д. Кстати, в США сенатор – человек более значимый, чем губернатор. По крайней мере, если в Белый Дом одновременно позвонят из одного и того же штата сенатор и губернатор, то первым президент будет разговаривать именно с парламентарием. Это и неудивительно, поскольку половина его времени уходит на продвижение своих инициатив в Сенате и Конгрессе. Таким образом, анализируя украинский опыт, можно сделать вывод, что судьба губернаторов будет тесно увязываться с текущими политическими процессами. Возможно, им придется несколько дистанцироваться от местных бизнес-сообществ, по крайней мере, не быть столь явно выразителями интересов тех или иных ФПГ.
Вспомнив царскую Россию, нельзя сказать, что губернаторы создавали себе "кормушки". Их постоянно перебрасывали с места на место, и они просто не успевали "врастать" в губернию, даже при всем свом желании. Тот же Столыпин – два года побыл гродненским губернатором, затем год – саратовским.
Если реформа пойдет именно по этому пути, то ее можно только приветствовать. Давно известно, что после сравнительно незначительной кадровой революции начала 90-х, на местах образовался кадровый застой. Иные губернаторы и президенты не меняются уже по пятнадцать лет. На протяжении двух столетий для честолюбивых и амбициозных администраторов во Франции совершено необходимой ступенькой карьеры была должность префекта департамента.
Если перед отечественными управленцами будут открыты вакансии губернаторов, и для занятия их не придется вкладывать миллионы долларов как сейчас, то это не самый худший вариант развития событий. На Украине перемещения из Киева в область и обратно – широко распространенное явление. Министр становится губернатором и наоборот.
Правда, ситуация в России отличается от украинской тем, что у нас – федерация с десятками автономных республик. Скорее всего, Кремль не посмеет на первых порах тронуть ни Шаймиева, ни Рахимова, ни им подобных. Киевские власти со своей единственной автономией – Крымом – расправились весьма бесцеремонно, упразднив решением Рады пост полуостровного президента. Представима ли ситуация, при которой после нелегитимного референдума 1992 года Верховный Совет "отменяет" должность президента Татарстана?
Конечно, даже сейчас, при неслыханном авторитете Путина, Кремлю придется действовать очень осторожно, учитывать при выдвижении кандидатур губернаторов в заксобраниях множество факторов и тонкостей. Так что надежды на то, что иных бронтозавров уберут из их кресел, во многом неоправданны, как и упования на возможность прилива свежей крови в регионы.
Также следует не забывать тот факт, что на Украине сохранилось местное самоуправление, и мэры и главы районов там избираемы, и никто не покушается на их прерогативы.
С одной стороны, присылка первого лица "сверху" – в духе традиций. Таковыми были все первые секретари обкомов, которые рассматривали себя именно как наместников ЦК, и даже, отработав в области двадцать пять лет, на пенсию все равно переезжали в Москву.
С другой – времена безвозвратно изменились. Сложившаяся кваизирыночная экономика, базируется на сложной и неявной системе взаимоотношений многих групп и кланов, обычно "завязанных" на первое лицо. Разрубить этот Гордиев узел – значит порушить стабильность, спровоцировать передел собственности и сфер влияния. Распутывать же его придется не один год.
Мудрее всех в этом смысле поступил президент Казахстана Назарбаев, изначально введя назначаемость и регулярную сменяемость акимов-губернаторов. Теперь Казахстан приводят России в качестве примера наиболее удавшихся рыночных реформ.
21 октября 2004 г.
Источник: Новая политика
