[Об авторе: В.Г. Елизаров – специалист-эксперт аппарата Комитета по информационной политике Государственной Думы РФ]
Ратифицировав в 1998 году Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1 Российская Федерация признала тем самым юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней.
Европейский Суд по правам человека создан в соответствии с указанной Конвенцией и рассматривает дела по индивидуальным жалобам физических лиц, организаций или групп лиц, а также обращениям государств-участников Конвенции о предполагаемых нарушениях Конвенции и Протоколов к ней, а также осуществляет толкование положений этих правовых актов.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод, по мнению авторитетных экспертов2, выступает в качестве системы общего права в том смысле, что она развивается благодаря создаваемому Европейским Судом прецедентному праву. Это означает, что решения Европейского Суда могут основываться на произведенных им толкованиях положений Конвенции, a выработанные им при этом правовые критерии могут использоваться им в качестве правовых оснований для принятия решений по другим делам. То есть Суд, опираясь на букву и дух Конвенции, фактически "творит право" восполняя пробелы и неконкретность отдельных ее положений.
Важность изучения позиции Европейского Суда о допустимых (правомерных) ограничениях свободы массовой информации, устанавливаемых в законодательствах стран-участниц Конвенции, обуславливается следующими обстоятельствами:
1. В соответствии с Конституцией РФ (ч.З ст. 15) вышеназванная Конвенция, как международный договор Российской Федерации, является составной частью правовой системы России и имеет большую юридическую силу по сравнению с федеральными законами (но меньшую юридическую силу, чем Конституция РФ).
2. Юрисдикция Европейского Суда распространяется на Россию, а его решения по обращениям российских граждан и организаций обязательны для исполнения органами государственной власти России, юридическими и физическим лицами. Решение, вынесенное Судом, юридически обязательно лишь для государства - ответчика по делу. Однако нередко значимость решений Суда выходит за национальные пределы, воздействуя на право и судебную практику других государств-участников Конвенции.
3. Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении дел активно использует 3 положения Конвенции и правовые критерии, выработанные Европейским Судом, исходя из которых Европейский Суд принимает решения.
4. Европейский Суд имеет обширную практику судебных решений по делам, связанным с ограничениями свободы информации, включающую систему выработанных им критериев толкования оснований допустимых ограничений свободы массовой информации. Эти критерии имеют большое значение для совершенствования законодательства Российской Федерации в части правомерных ограничений свободы массовой информации.
5. При защите прав в гражданском процессе истцы в Российской Федерации все чаще используют в обосновании своих требований ссылки на нормы Конвенции и прецеденты Европейского Суда по правам человека.
6. Опыт Европейского Суда по толкованию статьи 10 Конвенции имеет большую важность для Конституционного Суда РФ, который еще не рассматривал дел о конституционности ограничений свободы массовой информации, установленных федеральными законами.
Вышесказанное обосновывает необходимость изучения и осмысления в контексте конституционного права России прецедентов, выработанных Европейским Судом по правам человека.
Правовыми основаниями свободы распространения массовой информации и правомерных ограничений этой свободы являются нормы статьи 10 Конвенции:
"Статья 10. Свобода выражения мнения
1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или для обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия".
Европейский Суд по правам человека при рассмотрении дел по статье 10 Конвенции исходит из следующих основополагающих принципов, неоднократно выраженных в его решениях:
1) свобода выражения своего мнения, включающая право свободно распространять информацию через СМИ, является "основополагающим условием развития каждого индивида и прогресса в демократических обществах"4;
2) свобода распространения массовой информации не абсолютна. Государство может на законных основаниях вмешиваться в осуществление этой свободы, независимо от средства, при помощи которого распространяется информация, но только в соответствии с условиями, установленными частью 2 статьи 10 Конвенции;
3) ограничения свободы информации допустимы только если они необходимы в демократическом обществе, необходимыми условиями которого являются гарантии свободной политической дискуссии, гарантии плюрализма и терпимости и широты взглядов5;
4) решения по делам о защите прав и свобод человека являются, по сути, нахождением компромисса между потребностями в защите интересов демократического общества и защите индивидуальных прав.
Ограничения свободы выражения мнений в СМИ, связанные с необходимостью защиты религиозных чувств граждан, были предметом рассмотрения Европейским Судом в ряде дел.
В деле Институт Отто-Премингер6 от 20 сентября 1994 года рассматривалась допустимость ареста, наложенного правительством Австрии, на фильм, в котором в оскорбительном виде были показаны некоторые личности и вещи, являющиеся предметом поклонения верующих римско-католической церкви. Фильм представлял7 Бога Отца в образе немощного старика, распростертого перед дьяволом, крепко его обнимающим, называя при этом дьявола своим другом. Другие кадры представляли деву Марию, слушающую непристойную историю, а также эротическую атмосферу в отношениях между Девой Марией и дьяволом. Иисус Христос был показан умственно отсталым, отличающимся крайней похотливостью. Кроме того, в одной из сцен Дева Мария и Иисус Христос были показаны аплодирующими дьяволу.
Рассматривая дело, Суд отметил, что идеи, которые являются "шокирующими, оскорбительными или нарушающими общественное спокойствие" подлежат защите в соответствии со статьей 10 Конвенции, но при этом следует учитывать реальные социальные условия в конкретной стране, которые в данном случае имеют существенное значение это - высокая доля последователей римско-католической церкви среди населения этого региона. Поэтому Суд высказал мнение о том, что государство не превысило двух пределов оценки (допустимости ограничений):
"[Национальные суды] не сочли, что достоинства фильма, как произведения искусства или вклада в общественную дискуссию в австрийском обществе, перевешивают те его черты, которые делают его по своей сути оскорбительным для широкой общественности, на которую распространяется их юрисдикция.
Осуществляя конфискацию данного фильма, австрийские власти действовали для обеспечения религиозного мира в этом регионе и для предотвращения того, чтобы у некоторых людей возникло ощущение, что их религиозные верования подвергаются неоправданным и оскорбительным нападкам".
Тем самым Европейский Суд признал, что ограничение свободы массовой информации, осуществленное правительством Австрии в отношении указанного фильма соответствует ч.2 ст. 10 Конвенции, согласно которой свобода распространять информацию может быть ограничена в интересах общественного спокойствия и в целях защиты прав других лиц.
Европейский Суд в решениях по делам Хендисайд (7 декабря 1976 года), Мюллер (24 мая 1988 года) и Институт Отто-Премингер отметил, что сам факт, что другие государства не ограничивают распространение определенных материалов, а также доступ к ним общественности, не ставит под сомнение действия правительств других стран или одной какой-либо страны, установившей ограничения на распространение этих материалов.
Рассматривая дело Уингроу от 25 ноября 1996 года об отказе Британского управления по классификации фильмов выдать регистрационное удостоверение фильму, который оно сочло богохульством, Европейский Суд вынес решение о том, что действия Британского правительства не нарушают статью 10 Конвенции. В короткометражном фильме, в частности, был изображен женский персонаж, сидящий верхом на распростертом теле распятого Христа, как бы совершая акт откровенно сексуального характера. Суд посчитал, что власти Великобритании, придя к выводу, что в таком виде содержание фильма было богохульным, не преступили пределов своего усмотрения.
Суд заявил, что:
"В сфере морали, возможно, еще даже в большей степени в сфере религиозных убеждений не существует общепринятой европейской концепции требований, призванных обеспечить "защиту прав других лиц" в случае нападок на их религиозные убеждения."..." Благодаря прямым и непрерывным контактам с общественной жизнью своих стран государственные власти в принципе находятся в лучшем положении, нежели международный судья, в определении требований, необходимых для защиты глубинных чувств и убеждений от оскорбительных высказываний"8.
Очень важно определить какой мерой свободы обладает Российская Федерация, как государство-участник Конвенции, при интерпретации оснований ограничений свободы массовой информации, закрепленных в части 2 статьи 10 Конвенции, которые необходимо соблюдать при установлении федеральными законами ограничений, касающихся деятельности СМИ.
Согласно решению Суда "государства обладают неким полем для маневра в оценке необходимости вмешательства, но его существование сочетается с контролем со стороны органов Конвенции, а размеры этого поля меняются в зависимости от конкретного случая"9.
По ряду дел, связанных с запретами публикаций в печатных периодических изданиях, Суд установил правовые критерии, применяемые им при рассмотрении пределов самих оснований ограничения свободы информации (ч.2 ст. 10). Это следующие критерии:
1. Ограничения не должны отменять или ущемлять свободу политических дискуссий. Суд заявил: "...Хотя пресса и не должна переступать границы, установленные, кроме всего прочего, для защиты чести и репутации других лиц, на прессе лежит миссия сообщать информацию и идеи по политическим и иным проблемам, представляющим общественный интерес. <...> Общественности принадлежит право получать такую информацию". "Кроме того, свобода позволяет политикам размышлять и высказывать свою точку зрения по вопросам, заботящим общественное мнение; таким образом, все получают возможность принять участие в свободной политической дискуссии, которая находится в самом центре концепции демократического общества".
2. При установлении ограничений необходимо отдавать приоритет в защите общественного интереса перед законным интересом защиты репутации других лиц в тех случаях, когда "всеобщий интерес в публичном обсуждении, если его предмет достаточно серьезен, даже если при этом используются оскорбительные либо шокирующие выражения, преобладает над законным интересом защиты репутации других людей" 10.
3. Необходимо придерживаться строгого толкования ограничений для обеспечения защиты лица от возможных злоупотреблений со стороны государства, так как разрешенные Конвенцией ограничения сами по себе являются весьма широкими. Строгое толкование, согласно решению11 Комиссии по правам человека означает, что "в основе толкования могут лежать лишь те критерии, которые упомянуты в исключительной оговорке (т.е. части 2 статьи 10), а сами эти критерии должны пониматься таким образом, что их формулировка не выходит за рамки своего обычного значения".
Ясно, что для применения этого правила необходимо, чтобы судебной практикой было наработано достаточное количество прецедентов, чтобы в результате сложилось "обычное значение" таких критериев как "общественный интерес", "общественный порядок", "необходимые условия демократического общества" и др.
Одним из самых сложных критериев допустимости ограничений при толковании оснований ограничений является основание "необходимости в демократическом обществе".
Согласно мнению Европейского Суда, отраженному в комментариях, государства не вправе применять норму о "необходимости в демократическом обществе" в вакууме - т.е. без весомых обоснований, исходящих из Конвенции и других, не противоречащих ей нормативных правовых актов. Государства должны при установлении ограничений прав и свобод увязывать указанную оговорку с одной из более конкретных оговорок того же ограничительного положения Конвенции, например, с оговорками "в целях общественного спокойствия", "предотвращения беспорядков и преступлений", "защиты здоровья и нравственности".
Оригинальной, на наш взгляд, является трактовка Судом термина "необходимый", который был определен как "не синонимичный выражению "без чего невозможно обойтись"... и не имеющий той гибкости, которая присуща таким терминам, как "допустимый", "обычный", "полезный", "разумный" или "желательный"12. То есть, юридическое значение термина "необходимый" вырабатывается Судом в процессе формирования им прецедентного права.
Понятно, что в разных государствах представления о том, какие ограничения свободы массовой информации являются необходимыми в демократическом обществе, могут весьма различаться. И в этом заключается возможность и одна из причин отличий в законодательном регулировании деятельности средств массовой информации в странах-участницах Конвенции, имеющих разные культурные, правовые, религиозные и др. традиции.
Комиссия по правам человека13 постановила, что "защита морали является необходимой в демократическом обществе"14.
Основания ограничений прав и свобод, закрепленных Конвенции, могут интерпретироваться по-разному в разных странах. Рассмотрим эту позицию Европейского Суда подробнее.
При разрешении ряда дел Суд выработал правовую позицию по допустимым ограничениям прав и свобод в целях защиты нравственности:
"Каждое из Договаривающихся Государств формулирует свой подход с учетом существующей на его территории ситуации в отношении превалирующих там различных точек зрения на потребности в защите нравственности в демократическом обществе. Тот факт, что большинство из них приняли решение разрешить распространение данной работы, не означает, что противоположное решение <...> представляет собой нарушение статьи 10"15.
"Невозможно какое-либо единое европейское понятие нравственности в правовом и социальном устройстве Договаривающихся Государств. Точка зрения в отношении требований нравственности варьируется в разные периоды времени и в различных местах, особенно в нашу эпоху, для которой характерна существенная эволюция взглядов на данный вопрос. В силу своих прямых и постоянных контактов с жизненно важными силами своих стран государственные органы в принципе находятся в лучшем положении по сравнению с международным судьей для того, чтобы определять конкретное содержание этих требований, а также "необходимость" какого-либо "ограничения" или "штрафной санкции" для обеспечения соблюдения этих требований"16.
То есть, нет универсальных детально сформулированных критериев, применяемых при рассмотрении дел Европейским Судом для толкования оснований ограничений свободы массовой информации, установленных Конвенцией. Имеются только выработанные Европейским Судом прецедентные нормы, которые сами в определенной степени нуждаются в толковании, так как в них использованы понятия, смысл которых зависит от многих неюридических факторов, т.е. не следующих напрямую из правовых установлений.
Суд, придерживаясь принципа строгого толкования (оснований ограничений прав и свобод), фактически оставляет за государствами определенную степень свободы в решении вопроса соответствуют ли ограничения, устанавливаемые государством, требованиям Конвенции.
Позиция и мнение Европейского Суда со временем могут претерпеть изменения, в том числе в вопросах, связанных с правовыми основаниями допустимых ограничений прав и свобод.
Даже признавая за государствами свободу определения того, какими ограничениями прав и свобод необходимо защищать общественную нравственность, Европейский Суд может при рассмотрении дела признать, что ограничения, установленные национальным законодательством противоречат Конвенции, аргументируя это своим собственным пониманием "необходимости в демократическом обществе", "плюрализма", "толерантности" и т.п.
Обобщим рассмотренные выше обязательные условия допустимости ограничений свободы массовой информации, выработанные Европейским Судом и Комиссией:
1. Требование к форме ограничения. Правомерное ограничение должно быть установлено только законом.
2. Требование к социальной направленности ограничения. Ограничение должно являться необходимым в демократическом обществе. При этом сама "необходимость" понимается как "настоятельная общественная необходимость", но не как "то, без чего невозможно обойтись".
3. Требование правомерности цели ограничения. То есть ограничение может быть установлено только для целей, указанных в части 2 статьи 16 Конвенции.
4. Критерий эффективности. Ограничения допустимы, если они могут обеспечить тот результат, на достижение которого они направлены - т.е. позволяют достичь поставленной цели.
5. Критерий сбалансированности интересов. При установлении ограничения свободы массовой информации необходимо обеспечить справедливый баланс между интересами свободы выражения мнений, общественными интересами, интересами национальной безопасности и другими интересами.
6. Формулировка ограничения должна быть ясной и недвусмысленной.
Как показывает анализ решений Европейского Суда многие выработанные им правовые критерии и формулировки, исходя из которых он принимает решения, содержат оценочные понятия, значение которых может интерпретироваться по-разному в зависимости от политико-правового контекста, включающего отношения государств-участников Конвенции к механизмам защиты прав человека и необходимым для этого ограничениям свобод человека. Речь идет о таких формулировках, как "необходимое в демократическом обществе", "пределы приемлемой критики по отношению к политику шире, чем по отношению к частному лицу" (чем ограничена эта широта или она не ограничена?), "право журналиста прибегнуть к некоторой степени преувеличения" (насколько большим может быть такое преувеличение?), "явно провоцирует". То есть многие прецеденты Европейского Суда содержат толкования норм Конвенции и формулировки правовых критериев, служащих обоснованием решений Суда, которые не обладающие достаточной определенностью значения.
То есть, существует проблема толкования отдельных положений решений Европейского Суда, в которых изложены критерии, позиции, использованные Судом для обоснования принятых им решений.
Поэтому при применении положений Конвенции Конституционным Судом РФ потребуется осуществить дополнительное толкования соответствующих недостаточно определенных толкований Европейского Суда.
Исходя из высшей юридической силы Конституции Российской Федерации в правовой системе России (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ) считаем, что положения Конституции РФ и их толкование, даваемое Конституционным Судом РФ, имеют большую юридическую силу, чем положения Конвенции и соответствующие решения Европейского Суда по правам человека, включая прецеденты, содержащие толкование норм Конвенции.
Поэтому полагаем, что Конституционный Суд Российской Федерации вправе, исходя из толкования положений Конституции Российской Федерации, с целью уяснения смысла норм Конвенции, осуществлять правоприменительное толкование недостаточно определенных (по смыслу) формулировок, выработанных Европейским Судом по правам человека, исходя из которых, он применяет положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
При этом понятно, что Конституционный Суд не вправе давать общеобязательное толкование норм Конвенции и решений Европейского Суда, но вправе устранять при их применении неопределенности значения некоторых формулировок прецедентов Европейского Суда, без чего их юридически обоснованное применение невозможно.
Из сказанного можно сделать следующие выводы:
1. Ограничения свободы массовой информации, установленные законами стран-участниц Конвенции, считаются допустимыми и не противоречащими Конвенции в случаях, если они удовлетворяют общим требованиям к правомерным ограничениям свободы распространения информации с учетом свободы усмотрения государств в отношении законодательных мер защиты нравственности и прав других лиц.
2. В законодательстве Российской Федерации не содержится правомерных ограничений свободы массовой информации, направленных на защиту религиозных чувств граждан. Поэтому любые оскорбления в СМИ религиозных чувств граждан не могут повлечь мер ответственности, за исключением тех случаев, когда оскорбления религиозных чувств групп граждан связаны с клеветой или оскорблением конкретных граждан.
То есть, на сегодняшний день законы в России совершенно не препятствуют распространению фильмов и др. материалов в СМИ, явно наносящих оскорбление религиозным чувствам граждан, подобных тем, которые были запрещены и конфискованы властями Австрии и Великобритании (рассмотренных в деле Институт Отто-Премингер против Австрии и деле Уингроу).
3. Для обеспечения защиты религиозных чувств граждан от возможных злоупотреблений свободой массовой информации является необходимым установление в федеральном законе ограничений на распространение информации, наносящей оскорбление религиозным чувствам значительного числа граждан. При этом правовые нормы закона должны быть сформулированы с достаточной степенью определенности (конкретности), позволяющей любому лицу, распространяющему публично информацию и идеи - пользуясь при необходимости советами - сообразовывать свои действия с законом.
Учитывая опыт Европейского Суда по правам человека и законодательств Австрии (ст. 188 Уголовного кодекса), Германии (ст. 166 Уголовного кодекса, Кодекс прессы от 1973 г.), Канады (ст. 296 Уголовного кодекса), Нидерландов (ст. 47 Уголовного кодекса), Норвегии (ст. 142 Уголовного кодекса), представляется целесообразным установить в законодательстве Российской Федерации меры административной ответственности за публичное, в том числе с использованием средств массовой информации, оскорбление религиозных чувств граждан путем изображения в явно оскорбительном виде (форме и содержании) лиц, предметов, установлений и основных положений вероучений, почитаемых гражданами, входящими в религиозные объединения. Формулировки должны быть тщательно проработаны.
1 Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года вступила в силу для Российской Федерации 5 мая 1998 года.
2 Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л.. Европейская Конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и политика". М. 1998. С. 29.
3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации: от 23.11.1999 г. № 16-П; от 16.05.2000 г. № 8-П; от 27.06.2000 № 11-П; от 25.01.2001 г. № 1-П; от 12.03.2001 г. № 4-П; от 30.07.2001 г. № 13-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 07.02.2002 № 7-О и другие.
4 Решение по делу Кастеллс против Испании от 23 апреля 1992 года / Там же, Т.1,-С.743.
5 Решение по делу Хендисайд от 7 декабря 1976 года.
6 Решение по делу Институт Отто-Премингер против Австрии от 20 сентября 1994 года./ Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. Т. 2/ пред. ред. колл. В.А. Туманов. - М.: Изд-во НОРМА, 2000. С. 10-18.
7 Приводится по книге "Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Статья 10. Право на свободу выражения мнения. Прецеденты и комментарии". М.Маковей, Е.А. Чефранова. М. Российская академия правосудия. 2001. С. 65.
8 Решение по делу Уингроу против Соединенного Королевства от 25 ноября 1996 года./ Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т./Т.2. М. 2000. с.301.
9 Решение по делу Аутроник А.Г. от 22 мая 1990 г.
10 Решение по делу Де Аэс И Жизельс от 24 февраля 1997 г.
11 В рамках дела "Санди таймс" против Соединенного Королевства" от 18 мая 1977 г.
12 Решение по делу Хендисайд от 7 декабря 1976 года, решение по делу Силвер и другие от 25 марта 1983 года.
13 Европейская Комиссия по правам человека - орган, который был образован в соответствии с Конвенцией. Комиссия, вплоть до структурных изменений в контрольных органах Конвенции, произведенных в 1994 году, предварительно рассматривала обращения в Европейский Суд и была вправе рассматривать дела о нарушениях прав и свобод. В мае 1994 года принят Протокол № 11 к Конвенции (вступил в силу для России 1 ноября 1998 года), в соответствии с которым, вместо двух названных органов остался один - Европейский Суд.
14 Решение по делу В. и К. против Швейцарии от 14 января 1993 г.
15 Решение по делу Хендисайд от 7 декабря 1976 года.. Series A, No. 24, р. 28, рага.57.
16 Решение по делу Мюллер и другие от 24 мая 1988 года. Series A, No.1336, р. 22, рага.35.
Источник: Государство и религиозные объединения. Материалы научно-практической конференции (25 января 2002 года).– М., 2002. С. 113–124.
