"Бурятия" (Улан-Удэ). Евгений Протасов. Территория и законодательная власть

Институт законодательной (представительной) власти в Бурятии, как и в целом по всей стране, имеет богатую и в то же время весьма тернистую историю. Создавался он постепенно, этап за этапом в контексте непростого развития БМАССР как национальной государственности.

30 МАЯ 1923 года Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет принял постановление об объединении автономных областей Сибири и Дальнего Востока в Бурят-Монгольскую Автономную Советскую Социалистическую Республику. Она была организована на принципах советской автономии: советского общественно-государственного строя, компактной территории и экономической целостности, многонационального состава населения. Советы признавались политической основой государственной власти.

Следует отметить, что образование Бурят-Монгольской АССР и создание системы органов государственной власти в республике происходили в сложных условиях тяжелейшего экономического, социально-политического кризиса, связанного с окончанием гражданской войны. В Иркутской губернии и Забайкальской области, являвшихся окраинами страны, кризис усугублялся общей экономической и культурной отсталостью региона, наличием различных экономических укладов и общественных отношений, пережитков патриархально-феодальных отношений, этнокультурными факторами, сильным влиянием религии.

Осенью 1923 года на всей территории республики были проведены выборы Советов - от сельских до республиканских. При этом в аймаках бывшей автономной области Дальнего Востока впервые возникли Советы рабочих и крестьянских депутатов. В республике было 9 аймаков (уездов), территория равнялась 384783 кв. км, население ее составляло 451869 человек.

В декабре 1923 года состоялся I съезд Советов Бурят-монгольской АССР, на котором был образован Центральный Исполнительный Комитет в составе 35 членов и 11 кандидатов. Были избраны также делегаты на Всероссийский съезд Советов и Всесоюзный съезд Советов. Председателем Президиума ЦИК республики был избран известный общественный и государственный деятель Матвей Иннокентьевич Амагаев. На первой сессии ЦИК было также сформировано Правительство республики - Совет Народных Комиссаров БМАССР. Его возглавил видный политический и общественный деятель Михей Николаевич Ербанов, работавший Председателем ревкома республики.

Высшим органом законодательной власти Бурят-Монгольской АССР был съезд Советов, высшим законодательным и распорядительным органом в период между съездами - ЦИК БМАССР и его Президиум, высшим исполнительным органом - Совнарком БМАССР, отраслевыми органами управления - Народные Комиссариаты, местными органами власти - городские, аймачные (уездные), хошунные (волостные) и сомонные (сельские) Советы. На территории республики признавались обязательными декреты и постановления съездов Советов, ВЦИК и СНК РСФСР. Устанавливались единое гражданство и единая таможенная политика.

Правовой основой деятельности законодательных органов являлась Конституция РСФСР и Положение о государственном устройстве БМАССР. В пределах прав, предоставляемых автономным республикам, их Центральные Исполнительные Комитеты издавали законодательные и нормативные акты, имеющие обязательную силу на территории региона. В ведении органов законодательной власти республики находилось принятие конституции, утверждение бюджета и программ, планов социально-экономического развития, административно-территориальное устройство и другие важные вопросы. Съезд Советов созывался один раз в два года, сессии ЦИК проводились один раз в три месяца.

В республике было проведено новое районирование. В 1927 году БМАССР состояла из 16 аймаков и 374 сомонных (сельских) Советов, в том числе 140 - чисто бурятских, 159 - русских, 16 - эвенкийских, 1 - украинский и 68 - смешанных, а в 1936 году - из 21 аймака и 252 сомонных (сельских) и одного поселкового Совета.

Бурят-Монгольская АССР в 1923-1925 годах находилась в составе Дальневосточного края, в 1925-1930 годах - Сибирского края, с середины 1930 года до конца 1936 года - Восточно-Сибирского края. Краевые партийно-советские органы оказывали помощь республике в укреплении государственности, подготовке кадров, развитии экономики и культуры.

С 1937 года БМАССР непосредственно подчинялась Российской Федерации, хотя и раньше имела право напрямую связываться с ВЦИК и СНК РСФСР. Они не раз заслушивали отчеты ЦИК и СНК БМАССР, принимали решения по вопросам национально-государственного строительства, социалистического переустройства и развития народного хозяйства и культуры республики. По решениям Советского правительства Народные Комиссариаты приняли постановления о строительстве Улан-Удэнского мясоконсервного комбината, стекольного завода, паровозовагоноремонтного завода и других предприятий, о строительстве многочисленных машинно-тракторных станций и совхозов, об организации средних специальных и высших учебных заведений. Все это финансировалось за счет бюджета СССР и РСФСР.

С 1932 года над республикой шефствовал Московский горсовет. В предвоенные годы он оказал Бурятии немалую помощь.

Становление национальной государственности республики, укрепление органов законодательной (представительной) власти происходили путем широкого вовлечения в Советы представителей трудящихся, расширения сети общественных организаций и активного участия их в государственной деятельности, подготовки кадров для партийно-советской и общественной работы.

Отличительной чертой системы государственной власти было отсутствие четкого разделения функций и компетенции между ветвями власти. Функции законодательных органов власти смешивались с исполнительными функциями, а функции исполнительных органов - с законодательными и распорядительными, что проявлялось в дублировании принимаемых решений. Это во многом происходило из-за огромного количества неотложных проблем, постоянного дефицита времени. Вместе с тем, система власти строилась на основе иерархичности и жесткой централизации.

Съезды Советов республики, ЦИК и его Президиум, а также низовые Советы играли ключевую роль в решении задач национально-государственного и культурного строительства, социально-экономического развития. Они проводили огромную законодательную работу, создавая правовые основы социалистического строительства. Декреты, постановления, распоряжения, решения, как правовые акты, касались всех сторон жизни республики. Только за период с 1923 по 1937 годы было принято более 300 постановлений ЦИК БМАССР, свыше 1240 постановлений его Президиума, из которых 689 - совместно с Совнаркомом. По вопросам государственного устройства и хозяйственного развития республики было рассмотрено и принято 76 обязательных постановлений.

С большими трудностями был связан процесс становления советских органов на низовых уровнях, чему законодательные органы уделяли постоянное внимание. Здесь наиболее отчетливо проявились кадровые, образовательные и управленческие проблемы местных Советов. Отсутствие должной финансово-экономической основы, заниженный правовой и политический статус порождали их бесправие, снижали авторитет и не давали в полной мере реализовать на практике идеи народовластия, заложенные при их создании.

Концентрация политической власти в руках партийных органов, утверждение командно-административной системы в СССР во второй половине 1930-х годов привели к дальнейшему ограничению роли и значения Советов как законодательных (представительных) органов власти.

С принятием Конституции СССР 1936 года и Конституции БМАССР 1937 года характер законодательных органов республики изменился кардинальным образом. Вместо многоступенчатой системы формирования съездов Советов был создан компактный Верховный Совет и Советы на местном уровне как представительные органы. Полномочия и предметы ведения законодательных и исполнительных органов были разграничены. По внешней форме реформированные Советы приблизились к парламентской системе, что, безусловно, было значительным шагом вперед.

11 августа 1937 года на VII чрезвычайном съезде Советов была принята Конституция Бурят-Монгольской АССР. В ней было определено государственное и общественное устройство республики как социалистического государства. Вместе с тем, ровно через полтора месяца, 26 сентября 1937 года, Политбюро ЦК ВКП (б), ЦИК СССР приняли постановления о разделении территории БМАССР и передаче шести бурятских аймаков Иркутской и Читинской областям. Они были приняты без учета мнения народов и органов власти автономной республики.

К сожалению, этим дело не ограничилось. В 1937-1938 годах на народы республики обрушились массовые репрессии, в результате которых был уничтожен почти весь руководящий состав советских и партийных органов.

Несмотря на это автономная республика существовала и развивалась.

26 июня 1938 года состоялись всенародные выборы в Верховный Совет БМАССР первого созыва. По 89 избирательным округам без альтернативы было избрано 89 депутатов, в числе которых 59 членов и кандидатов в члены ВКП (б), 5 комсомольцев, 27 рабочих, 25 колхозников и 38 служащих. Состав депутатов партийными органами был тщательно подобран с тем, чтобы отражать социальную структуру общества и проявления демократии.

На первой сессии Верховного Совета первого созыва его председателем был избран Гавриил Сергеевич Будаев, работавший секретарем Баргузинского райкома партии, а Председателем Президиума Верховного Совета стал Гомбо Цыбикович Бельгаев, занимавший пост Председателя ЦИК.

Верховный Совет республики устанавливал государственные и местные налоги, сборы и неналоговые доходы, утверждал государственные планы экономического и социального развития, осуществлял контроль за исполнением законов, порядком пользования природными ресурсами, охраной государственного порядка и прав граждан. В исключительную компетенцию парламента входило формирование органов государственной власти республики и назначение их должностных лиц. Но главное место в системе высших органов власти республики занимал Президиум Верховного Совета, подотчетный лишь Верховному Совету, сессии которого проводились через полгода. Президиум Верховного Совета, как постоянно действующий и контролирующий орган, осуществлял высшую государственную власть на территории Бурятии в период между сессиями. К его компетенции относились созыв сессий Верховного Совета, толкование республиканских законов, издание указов, проведение всенародного опроса и назначение выборов, решение вопросов административно-территориального устройства, присвоение почетных званий республики, а также иные вопросы государственного строительства, развития народного хозяйства.

Без значительных изменений осуществлял свои полномочия Верховный Совет республики в течение одиннадцати созывов. При этом необходимо отметить доминирующую роль партийных органов почти во всех сферах общества.

Законотворческие функции Верховного Совета, безусловно, осуществлялись беспрерывно. Но по ряду известных обстоятельств, специфики политического устройства страны его законодательная деятельность была ограниченной, и зачастую она сводилась, по сути, к формальному дублированию союзного и российского законодательства. В 1970-1980-е годы, когда считали, что осуществляется развернутая социалистическая демократия и по новой Конституции Бурятской АССР 1978 года полномочия были расширены, в результате чрезмерной централизации власти и руководства экономикой, политическая, социально-экономическая самостоятельность республики по существу была сведена до минимума. Являясь автономной республикой, она была фактически уравнена в правах с областями, сохраняя лишь внешнюю оболочку государственности. В результате важнейшие вопросы жизни республики решались по существу центром, а также партийными органами. Это отрицательно сказывалось на самостоятельности, ответственности и инициативе республики в постановке и реализации основных проблем ее развития. Модель системы органов законодательной власти нашей республики соответствовала требованиям политической системы и просуществовала с некоторыми изменениями до начала 1990-х годов.

Таким образом, многое из опыта государственного строительства легло в основу принятой Верховным Советом двенадцатого созыва Конституции Республики Бурятия 1994 года, в соответствии с которой осуществляется деятельность Народного Хурала Республики Бурятия.

"Бурятия" 21.09.2004