Новые кадровые назначения Кремля - знак того, что Северный Кавказ признан главной проблемой российского федерализма
Руководитель аппарата правительства России Дмитрий Козак брошен на Кавказ. В прошлый понедельник Владимир Путин объявил о создании Комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе. Один из ближайших соратников президента и куратор ключевых российских реформ отныне становится не только главой этой беспрецедентной по своим (пока только заявленным) полномочиям структуры, но и полпредом в ЮФО - самом проблемном российском округе. С одной стороны, теперь Козак начнет курировать регионы (речь идет о 13 республиках и областях), работа с которыми в циничном сознании видавших виды федеральных чиновников все последние годы воспринималась как ссылка. С другой - сама личность бывшего замглавы администрации президента и руководителя аппарата правительства, которого в разное время прочили на кресло то генпрокурора, то премьер-министра, заставляет отнестись к новому назначению без традиционного скепсиса. Всем понятно, что новый полпред президента может взять себе столько полномочий, сколько пожелает, или, вернее, отвоюет их в схватке с другими ведомствами.
Пока задуманная структура видится через некий "магический кристалл" - то, чего нет, еще не может быть предметом критики или одобрения. Но уже сегодня ясно, что Дмитрий Козак получил право решающего слова в координации работы на Кавказе как ведущих силовых, так и экономических ведомств страны. В состав вышеупомянутой комиссии вошли первый заместитель главы МЧС Юрий Воробьев, первый заместитель министра обороны Александр Белоусов, министр экономического развития и торговли Герман Греф, заместитель министра внутренних дел Аркадий Еделев, министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов, министр финансов Алексей Кудрин, первый заместитель директора ФСБ Сергей Смирнов и министр образования и науки Андрей Фурсенко. Исторические аллюзии в отношении новой структуры последовали незамедлительно-полномочия Козака оказались схожи с теми, что получил в середине 1920-х годов представитель ЦК РКП (б) по Юго-Восточному краю, направленный в национальные регионы Северного Кавказа (Чечня, Ингушетия, Дагестан, Кабарда и Черкесия) для курирования работы местных партийных и хозяйственных структур, органов ОГПУ и военных в борьбе с повстанческим движением.
Конец ссылки
Слово "координация" здесь надо считать ключевым. В глаза сразу бросается тот факт, что, несмотря на настоятельное пожелание администрации президента всем министрам принимать личное участие в работе комиссии, силовые ведомства отрядили в новую структуру своих заместителей, тем самым явно стремясь сохранить автономность своих операций на Северном Кавказе. По-видимому, проблемы, которые порождают для центра кавказские войны, ФСБ, МВД и МЧС по-прежнему склонны рассматривать как "региональные". Предыдущий полпред в ЮФО Владимир Яковлев, который отсидел на этом посту всего лишь полгода, не имел никакого влияния на силовиков, не преуспел и в экономике. Так, его грандиозный проект по переносу ветки железной дороги, идущей вдоль Черноморского побережья Кавказа, в сторону гор, натолкнувшись на сопротивление нескольких федеральных ведомств, оказался в подвешенном состоянии, без шансов на успех. "Ну что, - заявил Яковлев журналистам на конференции после сенсационных инициатив президента, - закончилась моя "ссылка на Кавказ"". Как признавались в разговорах с "Экспертом" некоторые муниципальные лидеры Северного Кавказа, если полпреда Казанцева, который мало вникал в экономические и даже политические расклады в регионе, многие боялись хотя бы потому, что это был боевой генерал, то полпреда Яковлева восприняли как простого ссыльного. Поскольку за ним не чувствовалось реальной политической силы, которая сегодня может исходить только от президента, соответственно и реагировали на все его инициативы.
После небывалой серии терактов, потрясших всю Россию и расшатавших путинскую властную вертикаль, от Кремля вполне можно было ожидать резких репрессивных мер в отношении федеральных чиновников, расставленных на кавказском направлении. Но этого не произошло, более того, Владимир Яковлев явно пошел на повышение: ему поручено создать и возглавить новое Министерство по региональному развитию, национальной и религиозной политике. Будущее этой структуры туманно, но необходимость ее очевидна. Прием "повышение вместо низвержения" стал частью особого стиля кадровой политики президента. Как он заявил в недавнем разговоре с западными журналистами, отвечая на вопрос о кадровых ресурсах федеральных структур, "мне главное, чтобы человек мог решать ту или иную проблему". Ничего личного. Производя сенсационные кадровые перестановки, президент, по-видимому, уже осознал, что роль Кавказа в судьбе новой системы власти в России оказалась куда большей, нежели до сих пор отводилась. Локальные взрывы в этом регионе способны как рождать общенациональных лидеров, так и ввергать их, а вместе с ними и всю страну в политическое небытие и хаос.
Главный "разграничитель полномочий" между центром и регионами Дмитрий Козак получил уникальный шанс попытаться разграничить их в регионе, где политика определяется этническими конфликтами, неустойчивыми клановыми группировками, апартеидом наций и невиданной пестротой этносов, озадаченных выбором общенационального лидера. Введение процедуры выборности президентов республик и губернаторов областей по представлению главы государства региональными законодательными собраниями - это радикальный пересмотр основ российского федерализма, который задуман не в последнюю очередь с оглядкой на Кавказ. Именно здесь реформа Козака, в русле которой полпреды семи российских округов в последние годы тщательно вымарывали из региональных законодательств все несоответствия федеральным законам, натолкнулась на непредвиденные препятствия. Так, необходимость проведения в 2006 году прямых выборов президента такой республики, как Дагестан, где ни один из 30 представленных этносов не является доминирующим по численности, привела местную элиту в шок. Республика оказалась на грани опасного внутреннего конфликта. "В 1999 году на референдуме по вопросу введения поста президента Дагестана девяносто процентов лезгин высказались против, большинство аварцев - за. Произошел раскол по этническому принципу. Центр никак не реагировал. Что уж говорить о такой двусубъектной республике, как Карачаево-Черкесия, где выборы происходят не по идеологическому принципу, а по апартеидному: одного кандидата поддерживает черкесская община, другого - карачаевская. Таким образом, новая система уже начинала вызывать отторжение целых этнических групп", - заявил "Эксперту" заведующий отделом проблем межнациональных отношений Института политического и военного анализа Сергей Маркедонов. Попытка превратить Кавказ в полноценный российский регион, счастливо живущий по "законам Козака", теперь, надо полагать, признана взрывоопасной. Зато теперь всей России суждено жить по "кавказским" законам - ликвидация права выбора местных лидеров там, где оно угрожает национальной безопасности страны, привела к лишению этого права всех россиян.
Чрезвычайный и полномочный
В сухом остатке главное достижение Дмитрия Козака в административной реформе, которую уже принято считать не очень удачной (главная претензия - фактическое разбухание бюрократического аппарата, нанизанного на несколько уровней властной вертикали), можно резюмировать его же собственными словами в одном из интервью: "Сегодня в процедуру согласования законопроектов и правительственных решений могут быть вовлечены пятнадцать министерств, шесть служб и два агентства. Максимум двадцать три органа, а было пятьдесят девять". Именно эту способность жесткого по натуре чиновника, считающегося одним из эффективных менеджеров Путина, проводить быструю ревизию "избыточных функций" и соподчинять плохо стыкуемые между собой полномочия различных ведомств Кремль признал ключевой для работы на Кавказе. Тем более что на стезе реформ инертного и злопамятного бюрократического аппарата любой начинающий политик способен свернуть себе голову - общественность никогда не будет довольна какими бы то ни было результатами (хвалиться действительно пока нечем), а аппарат непременно отомстит в тот самый момент, когда от него как никогда нужна будет поддержка. Конфликтность в нынешней структуре российского правительства заложена изначально - сложилось несоответствие занимаемых должностей одних чиновников их реальному политическому весу, который определяется прежде всего "близостью к телу". Успех Козака в "разруливании" ситуации на Кавказе способен превратить его из чиновника федерального масштаба в политика общероссийского уровня, неуспех же сделает его проштрафившимся бюрократом, каковых много. Этот кадровый выбор - один из первых симптомов, зачатков стратегического мышления нынешней российской элиты, поставленной на грань политического выживания. Если бы новым полпредом ЮФО был назначен, скажем, отправленный в отставку начальник Генштаба Анатолий Квашнин, это было бы очередным сигналом для кавказских республик, что "всех превратим в Чечню". Здесь давно уже нужно отвечать на вызовы иного рода, их называют "цивилизационными": создавать рабочие места (уже хотя бы для того, чтобы безработная молодежь не уходила в лес к боевикам), скрупулезно восстанавливать производственные цепочки и инфраструктуру, повышать уровень жизни и образования. Задача эта не будет решена, если не "настроить" сначала механизм взаимодействия всех федеральных структур, если не положить конец всевластию силовиков, как правило, лишенных стратегического мышления, и не начать "деприватизацию власти" на Северном Кавказе в пользу центра. Козак по определению не будет в новой должности выглядеть как царский генерал-губернатор, которому регион отдается "в кормление" и под полный контроль. Аналогии возможны разве что со спецпредставителями большевиков на Кавказе - как ни крути, именно им удалось сделать этот регион Россией. Сегодня здесь нужна куда более тонкая работа, нежели военные карательные рейды и покупка благонадежности местной элиты созданием свободных экономических зон. Для питерского юриста, больше привыкшего к аппаратной работе и теоретическим выкладкам, Кавказ, должно быть, покажется хаотичным образованием, сплетенным из человеческих амбиций, мести и крови, национальных особенностей, первобытного коварства и потрясающего гостеприимства. Здесь нужны свои судебные, административные и экономические реформы - ситуативные, конкретные и специфические, не огульные. И это будет схватка, после которой аппаратная грызня на самом верху властной вертикали в кабинетах Белого дома и на Старой площади покажется преступной потерей времени.
***
Успех Козака в "разруливании" ситуации на Кавказе способен превратить его из чиновника федерального масштаба в политика общероссийского уровня, успех же сделает его проштрафившимся бюрократом, каковых много
Эксперт 20.09.2004
